Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2027 menetapkan pendapatan negara sebesar Rp3.426,0 triliun dan belanja negara Rp4.097,2 triliun. Dengan postur tersebut, defisit anggaran direncanakan sebesar Rp671,2 triliun atau 2,40 persen Produk Domestik Bruto (PDB). Secara nominal maupun relatif terhadap PDB, defisit tersebut lebih rendah dibandingkan APBN 2026 yang sebesar Rp689,1 triliun atau 2,68 persen PDB. Pemerintah dengan demikian tetap mempertahankan defisit di bawah batas 3 persen PDB dan bahkan mengarahkannya semakin rendah. Postur resmi RAPBN 2027 memang menempatkan defisit sebesar 2,40 persen PDB dengan pembiayaan Rp671,2 triliun.

Jika hanya menggunakan indikator defisit tahunan, arah tersebut memberikan kesan bahwa ketahanan fiskal Indonesia semakin membaik. Namun, defisit hanyalah salah satu dimensi kesehatan fiskal. Defisit merupakan flow tahunan, sedangkan utang merupakan akumulasi dari keputusan pembiayaan pada tahun-tahun sebelumnya. Lebih penting lagi, stok utang tersebut menimbulkan kewajiban pembayaran bunga yang harus dipenuhi APBN setiap tahun, terlepas dari apakah defisit tahun berjalan meningkat atau menurun. Karena itu, untuk menilai ketahanan fiskal, pertanyaan yang lebih relevan bukan hanya seberapa besar defisit pemerintah, tetapi juga seberapa besar beban utang yang harus ditanggung oleh kapasitas penerimaan negara.

Defisit Mengecil, tetapi Beban Bunga Membesar

Perkembangan defisit Indonesia dalam satu dekade terakhir memperlihatkan dinamika yang sangat dipengaruhi pandemi Covid-19. Pada periode sebelum pandemi, defisit relatif terkendali pada kisaran 1,8–2,6 persen PDB. Defisit kemudian melonjak menjadi sekitar 6,14 persen PDB pada 2020 ketika pemerintah melakukan ekspansi fiskal yang sangat besar untuk menangani pandemi dan menopang perekonomian. Setelah itu konsolidasi fiskal berlangsung cukup cepat. Defisit turun menjadi 4,57 persen PDB pada 2021, 2,35 persen pada 2022, dan hanya 1,61 persen pada 2023.

Defisit kembali meningkat menjadi sekitar 2,30 persen PDB pada 2024 dan, berdasarkan realisasi sementara yang digunakan dalam database ini, sekitar 2,92 persen pada 2025. APBN 2026 menurunkannya menjadi 2,68 persen PDB, sedangkan RAPBN 2027 kembali menurunkannya menjadi 2,40 persen. Dengan ukuran ini, kebijakan fiskal tampaknya bergerak kembali menuju konsolidasi.

Namun perkembangan pembayaran bunga utang menunjukkan arah yang berbeda. Pada 2015 pemerintah membayar bunga utang sekitar Rp156,0 triliun. Nilainya meningkat menjadi Rp275,5 triliun pada 2019, Rp314,1 triliun pada 2020, Rp439,9 triliun pada 2023, dan Rp488,4 triliun pada 2024. Pada 2025 pembayaran bunga mencapai sekitar Rp514,4 triliun. Dalam APBN 2026 jumlahnya meningkat menjadi Rp599,4 triliun, sedangkan dalam RAPBN 2027 diperkirakan mencapai sekitar Rp650,3 triliun.

Artinya, dalam periode 2015–2027, pembayaran bunga utang meningkat lebih dari empat kali lipat, dari Rp156 triliun menjadi sekitar Rp650 triliun. Bahkan hanya dalam tiga tahun, dari 2024 ke RAPBN 2027, beban bunga bertambah sekitar Rp162 triliun atau lebih dari 33 persen.

Gambar 1 memperlihatkan perbedaan penting antara perkembangan defisit dan beban bunga. Setelah lonjakan pandemi, defisit terhadap PDB turun cukup tajam. Sebaliknya, bunga utang relatif terhadap PDB tidak kembali ke tingkat sebelum pandemi. Pada 2015, bunga utang hanya sekitar 1,35 persen PDB. Pada 2025 angkanya sekitar 2,16 persen, kemudian meningkat menjadi sekitar 2,33 persen PDB pada APBN 2026 dan tetap sekitar 2,33 persen dalam RAPBN 2027.

Perbandingan ini menghasilkan temuan yang cukup menarik. Defisit RAPBN 2027 direncanakan sebesar 2,40 persen PDB, sedangkan pembayaran bunga utang mencapai sekitar 2,33 persen PDB. Dengan demikian, hampir seluruh defisit RAPBN 2027 secara aritmetis setara dengan pembayaran bunga utang. Selisih antara keduanya hanya sekitar 0,07 persen PDB atau sekitar Rp20,9 triliun. Dengan perspektif keseimbangan primer (primary balance), ini berarti defisit primer RAPBN 2027 sudah sangat kecil. Hal tersebut merupakan perkembangan positif dari sisi konsolidasi fiskal. Namun dari perspektif ruang fiskal, angka tersebut sekaligus menunjukkan besarnya warisan beban fiskal masa lalu: APBN masih mengalami defisit terutama karena harus membayar bunga atas stok utang yang telah terakumulasi.

Stok Utang Meningkat Lebih Cepat daripada Perekonomian

Perkembangan pembayaran bunga tersebut tidak dapat dipisahkan dari pertumbuhan stok utang pemerintah. Berdasarkan database utang yang digunakan, posisi utang pemerintah pada 2015 sekitar Rp3.165,1 triliun, atau 27,45 persen PDB. Pada 2019 jumlahnya meningkat menjadi Rp4.839,0 triliun atau sekitar 30,56 persen PDB. Pandemi kemudian menyebabkan lompatan besar. Stok utang meningkat menjadi Rp6.138,3 triliun pada 2020 dan Rp6.984,3 triliun pada 2021. Rasio utang terhadap PDB ikut meningkat menjadi 39,76 persen pada 2020 dan mencapai sekitar 41,18 persen pada 2021.

Setelah pandemi, rasio tersebut sempat menurun. Pada 2022 rasio utang berada sekitar 40,14 persen PDB dan pada 2023 sekitar 39,56 persen. Namun penurunan tersebut tidak berlanjut. Pada 2024 rasio kembali meningkat menjadi sekitar 40,17 persen, dan pada akhir 2025 stok utang dalam database telah mencapai Rp9.738,0 triliun atau sekitar 40,91 persen PDB.

Perkembangan pada 2026 juga perlu mendapat perhatian. Data DJPPR Kemenkeu menunjukkan posisi utang pemerintah per 30 Juni 2026 telah mencapai Rp10.293,69 triliun atau 41,26 persen PDB, dengan sekitar 87,1 persen berbentuk Surat Berharga Negara. Karena angka tersebut merupakan posisi tengah tahun, tentu tidak tepat langsung dibandingkan dengan data akhir tahun 2015–2025. Namun ia menunjukkan bahwa tekanan terhadap rasio utang belum sepenuhnya mereda. Rasio sekitar 40–41 persen PDB memang masih jauh di bawah batas maksimum utang pemerintah sebesar 60 persen PDB. Karena itu, jika indikator yang digunakan semata-mata adalah batas legal tersebut, posisi utang Indonesia masih terlihat aman.

Namun batas legal utang tidak identik dengan batas ketahanan fiskal. Dua negara dengan rasio utang terhadap PDB yang sama dapat menghadapi tekanan fiskal yang sangat berbeda apabila kemampuan mengumpulkan penerimaan, tingkat bunga, struktur jatuh tempo, komposisi mata uang, dan kredibilitas fiskalnya berbeda. Untuk Indonesia, rendahnya rasio pendapatan negara terhadap PDB menyebabkan indikator beban pembayaran utang terhadap penerimaan menjadi sangat penting.

Persoalan Utamanya adalah Kemampuan Membayar

Ketahanan fiskal pada akhirnya tidak hanya ditentukan oleh berapa besar utang dibandingkan dengan PDB, tetapi juga oleh kemampuan pemerintah menghasilkan penerimaan untuk memenuhi kewajibannya. Dalam konteks ini, perkembangan pembayaran bunga dibandingkan dengan Pendapatan Negara dan Penerimaan Perpajakan memberikan gambaran yang lebih tajam. Pada 2015 pembayaran bunga sebesar Rp156 triliun setara sekitar 10,3 persen Pendapatan Negara. Dengan kata lain, dari setiap Rp100 pendapatan yang dikumpulkan pemerintah, sekitar Rp10 digunakan untuk membayar bunga utang. Proporsi tersebut meningkat secara bertahap. Pada 2019 bunga utang telah menyerap sekitar 14,1 persen Pendapatan Negara. Pada 2020, ketika penerimaan jatuh akibat pandemi, proporsinya melonjak menjadi sekitar 19,1 persen. Setelah sempat menurun ketika penerimaan negara meningkat kuat pada 2022–2023, tekanan tersebut kembali membesar.

Pada 2025, bunga utang sekitar Rp514,4 triliun setara dengan 18,7 persen Pendapatan Negara. Dalam APBN 2026, pembayaran bunga Rp599,4 triliun setara sekitar 19,0 persen pendapatan, dan dalam RAPBN 2027 bunga Rp650,3 triliun juga sekitar 19,0 persen Pendapatan Negara.

Artinya, hampir Rp19 dari setiap Rp100 Pendapatan Negara dalam RAPBN 2027 ekuivalen dengan kebutuhan pembayaran bunga utang.

Gambarnya menjadi lebih kuat lagi apabila bunga dibandingkan hanya dengan penerimaan perpajakan. Pada 2015 pembayaran bunga setara sekitar 12,6 persen penerimaan perpajakan. Pada 2019 menjadi sekitar 17,8 persen. Dalam RAPBN 2027, dengan penerimaan perpajakan Rp2.908 triliun dan pembayaran bunga Rp650,3 triliun, rasionya mencapai sekitar 22,4 persen. Dengan kata lain, lebih dari Rp22 dari setiap Rp100 penerimaan perpajakan dalam RAPBN 2027 ekuivalen dengan pembayaran bunga utang. Ini merupakan ukuran yang menurut saya jauh lebih relevan untuk membaca tekanan fiskal daripada sekadar mengatakan bahwa rasio utang Indonesia masih sekitar 40 persen PDB.

Utang Tidak Selalu Buruk, tetapi Biayanya Tidak Boleh Diabaikan

Utang pemerintah pada dasarnya bukan sesuatu yang harus selalu dipandang negatif. Defisit dan utang dapat menjadi instrumen kebijakan fiskal yang tepat ketika digunakan untuk menghadapi krisis, melakukan stabilisasi ekonomi, atau membiayai investasi publik yang meningkatkan kapasitas produktif perekonomian. Pengalaman pandemi merupakan contoh yang jelas ketika ekspansi fiskal dan pembiayaan utang diperlukan untuk mencegah kontraksi ekonomi dan sosial yang jauh lebih dalam.

Pemerintah juga secara konsisten menekankan bahwa kebijakan pembiayaan diarahkan untuk menjaga utang dalam batas aman dan manageable, mengoptimalkan biaya dan risiko, serta mempertahankan kesinambungan fiskal. Karena itu, persoalan yang perlu diperdebatkan bukan semata-mata apakah pemerintah boleh menambah utang. Pertanyaan yang lebih penting adalah untuk apa utang digunakan, berapa biaya yang ditimbulkannya, dan apakah tambahan kapasitas ekonomi serta penerimaan yang dihasilkan cukup untuk menanggung kewajiban tersebut pada masa mendatang.

Utang yang digunakan untuk investasi produktif dapat memperbesar kapasitas ekonomi dan basis penerimaan negara. Sebaliknya, apabila tambahan utang tidak menghasilkan peningkatan kapasitas fiskal yang memadai, pembayaran bunga akan semakin menyerap pendapatan negara dan mempersempit ruang untuk membiayai prioritas lainnya.

Bunga Utang dan Penyempitan Ruang Fiskal

Inilah persoalan yang semakin relevan dalam RAPBN 2027. Pembayaran bunga merupakan salah satu jenis belanja yang relatif tidak fleksibel. Pemerintah dapat menunda pembangunan proyek tertentu, mengurangi perjalanan dinas, mengubah alokasi subsidi, atau melakukan efisiensi belanja K/L. Namun kewajiban bunga atas utang yang sudah diterbitkan tetap harus dibayar. Semakin besar porsi pendapatan negara yang digunakan untuk pembayaran bunga, semakin kecil ruang yang tersedia untuk membiayai pelayanan publik dan pembangunan. Dalam konteks RAPBN 2027, pembayaran bunga sekitar Rp650,3 triliun bahkan mendekati besarnya TKD yang hanya Rp735 triliun. Pembayaran bunga setara sekitar 88,5 persen dari seluruh Transfer ke Daerah yang direncanakan pada 2027.

Perbandingan tersebut bukan berarti pembayaran bunga dan TKD merupakan dua jenis belanja yang dapat dipertukarkan begitu saja. Keduanya memiliki fungsi dan kewajiban yang berbeda. Namun perbandingan tersebut berguna untuk menunjukkan skala opportunity cost fiskal dari akumulasi utang. Ketika hampir seperlima pendapatan negara telah terserap untuk bunga utang, kemampuan APBN merespons guncangan baru juga semakin terbatas. Pemerintah menghadapi pilihan yang semakin sulit antara meningkatkan penerimaan, menekan belanja lainnya, atau kembali menambah utang.

Ketahanan Fiskal Lebih dari Sekadar Defisit 3 Persen

Selama ini perdebatan mengenai disiplin fiskal Indonesia sering berpusat pada dua angka: defisit maksimum 3 persen PDB dan batas utang pemerintah 60 persen PDB. Kedua indikator tersebut memang penting sebagai fiscal rules, tetapi tidak cukup untuk menggambarkan keseluruhan ketahanan fiskal. RAPBN 2027 merupakan contoh yang menarik. Defisit turun menjadi 2,40 persen PDB dan dengan demikian terlihat cukup terkendali. Rasio utang juga masih jauh di bawah batas legal 60 persen PDB. Namun pada saat yang sama, pembayaran bunga telah mencapai sekitar 2,33 persen PDB, hampir 19 persen Pendapatan Negara, dan lebih dari 22 persen penerimaan perpajakan.

Karena itu, ketahanan fiskal seharusnya dinilai setidaknya dari tiga dimensi sekaligus: besarnya defisit, stok utang relatif terhadap kapasitas ekonomi, dan beban pembayaran utang relatif terhadap kapasitas penerimaan pemerintah. Banggar DPR sendiri dalam pembahasan RAPBN 2027 telah menekankan pentingnya menjaga kesinambungan fiskal, termasuk melalui penyusunan roadmap dan mitigasi terhadap debt service ratio (DSR). Ini menunjukkan bahwa perhatian terhadap beban pelayanan utang semakin relevan dalam desain kebijakan fiskal.

RAPBN 2027: Konsolidasi Defisit, tetapi Belum Konsolidasi Beban Utang

Dari perspektif defisit, RAPBN 2027 menunjukkan arah yang positif. Defisit turun dari sekitar 2,92 persen PDB pada realisasi sementara 2025 menjadi 2,68 persen dalam APBN 2026 dan direncanakan hanya 2,40 persen pada 2027. Defisit primer juga menjadi sangat kecil. Pemerintah dengan demikian menunjukkan upaya menjaga disiplin fiskal di tengah kebutuhan belanja pembangunan yang tetap besar. Namun dari perspektif beban utang, gambarnya lebih kompleks. Stok utang telah meningkat dari sekitar Rp3.165 triliun pada 2015 menjadi Rp9.738 triliun pada 2025. Pembayaran bunga meningkat dari Rp156 triliun menjadi lebih dari Rp650 triliun dalam RAPBN 2027. Rasio bunga terhadap penerimaan perpajakan juga meningkat dari sekitar 12,6 persen menjadi lebih dari 22 persen.

Dengan demikian, mengecilnya defisit tidak dengan sendirinya berarti tekanan fiskal telah mengecil. Defisit adalah keputusan fiskal tahun berjalan, sedangkan pembayaran bunga mencerminkan konsekuensi keputusan fiskal yang terakumulasi dari masa lalu. Inilah tantangan utama ketahanan fiskal Indonesia ke depan. Pemerintah perlu menjaga agar pertumbuhan utang tidak terus-menerus lebih cepat daripada kemampuan negara meningkatkan penerimaan. Strategi meningkatkan tax ratio, menjaga biaya pembiayaan, memperbaiki kualitas belanja, dan memastikan utang digunakan untuk kegiatan yang meningkatkan kapasitas produktif menjadi semakin penting.

RAPBN 2027 memang masih menunjukkan postur fiskal yang secara konvensional dapat dikategorikan terkendali. Defisit berada di bawah 3 persen PDB dan rasio utang masih jauh di bawah batas legal. Namun indikator-indikator tersebut tidak boleh menghasilkan rasa aman yang berlebihan. Ketahanan fiskal bukan hanya persoalan apakah pemerintah masih dapat berutang atau apakah defisit masih berada di bawah batas 3 persen PDB. Ketahanan fiskal pada akhirnya ditentukan oleh kemampuan negara mempertahankan ruang yang cukup untuk membiayai pembangunan dan pelayanan publik setelah memenuhi kewajiban yang diwariskan oleh utang masa lalu.

Dalam konteks itulah RAPBN 2027 memberikan peringatan penting. Defisit memang mengecil, tetapi biaya utang terus membesar. Hampir seluruh defisit RAPBN 2027 setara dengan pembayaran bunga utang, dan lebih dari seperlima penerimaan perpajakan harus menyediakan ruang bagi pembayaran bunga tersebut. Karena itu, tantangan fiskal Indonesia ke depan bukan sekadar menjaga defisit tetap di bawah 3 persen PDB, tetapi memastikan agar beban utang tidak secara perlahan menggerus ruang fiskal yang seharusnya tersedia untuk membiayai pembangunan masa depan.

Penulis: Dr. Hefrizal Handra (Dosen FEB/WR II UNAND)