Analisis RAPBN 2027: Seri 4 Membaca Arah dan Kualitas Belanja Negara

Setelah melihat sisi penerimaan negara, hubungan fiskal pusat-daerah, serta defisit dan beban utang, analisis RAPBN 2027 perlu dilanjutkan pada sisi belanja. Pertanyaannya bukan sekadar berapa besar pemerintah akan membelanjakan anggaran, tetapi untuk apa anggaran tersebut digunakan, bagaimana komposisinya berubah, dan seberapa besar outcome pembangunan yang dihasilkan. RAPBN 2027 merencanakan Belanja Negara sebesar Rp4.097,2 triliun, meningkat sekitar Rp254,5 triliun dibandingkan APBN 2026 sebesar Rp3.842,7 triliun. Dari jumlah tersebut, Rp3.362,2 triliun merupakan Belanja Pemerintah Pusat dan Rp735 triliun Transfer ke Daerah.

Sebagai catatan, data yang digunakan pada analisis sisi belanja RAPBN 2027 ini terutama dari Pidato Presiden Republik Indonesia pada Sidang Tahunan MPR/DPR tanggal 14 Agustus 2026, karena pada saat tulisan disusun dokumen Nota Keuangan RAPBN 2027 yang lengkap belum tersedia dalam bentuk tertulis untuk diakses dan ditelusuri secara rinci. Pidato tersebut memuat postur utama RAPBN 2027, arah kebijakan belanja, serta berbagai program prioritas pemerintah. Informasi tersebut dilengkapi dengan publikasi resmi Kementerian Keuangan mengenai postur dan beberapa rincian alokasi belanja.

Belanja Membesar, Ruang Fiskal Belum Tentu Membesar

Dari Belanja Pemerintah Pusat Rp3.362,2 triliun, sekitar Rp1.504,7 triliun merupakan Belanja K/L dan Rp1.857,5 triliun Belanja Non-K/L. Menariknya, Belanja K/L hampir tidak berubah dibandingkan APBN 2026 sebesar Rp1.510,5 triliun, sedangkan Belanja Non-K/L meningkat cukup besar dari sekitar Rp1.639,2 triliun. Artinya, hampir seluruh kenaikan Belanja Pemerintah Pusat pada 2027 terjadi pada komponen Non-K/L.

Peningkatan Belanja Non-K/L tidak berarti bahwa belanja tersebut tidak bermanfaat bagi masyarakat. Subsidi, misalnya, secara anggaran ditempatkan pada Bendahara Umum Negara, tetapi manfaatnya diterima masyarakat dan dunia usaha serta kebijakannya tetap melibatkan K/L teknis. Namun di dalam Non-K/L juga terdapat pengeluaran yang relatif tidak fleksibel, terutama pembayaran bunga utang. Dalam RAPBN 2027, bunga utang diperkirakan mencapai sekitar Rp650,3 triliun, meningkat dari Rp599,4 triliun pada APBN 2026. Karena itu, bertambahnya Belanja Negara tidak otomatis berarti bertambahnya ruang fiskal untuk membiayai program baru.

Belanja Bidang Pendidikan: Bukan Hanya Soal 20 Persen

Anggaran pendidikan menunjukkan mengapa besarnya alokasi belum tentu menggambarkan ruang fiskal yang sebenarnya tersedia. Secara formal, anggaran pendidikan meningkat dari Rp665,0 triliun pada 2024 menjadi Rp724,3 triliun pada 2025, Rp769,1 triliun pada 2026, dan Rp820,9 triliun dalam RAPBN 2027. Dengan demikian, kewajiban alokasi pendidikan sebesar 20 persen dari Belanja Negara tetap terpenuhi dan secara nominal terus meningkat.

Namun, komposisinya berubah signifikan setelah program Makan Bergizi Gratis (MBG) dimasukkan sebagai bagian dari anggaran pendidikan. Tahun 2024 dapat menjadi baseline karena belum terdapat MBG. Pada 2025 sekitar Rp56,8 triliun MBG masuk dalam anggaran pendidikan, kemudian meningkat menjadi sekitar Rp223 triliun pada 2026 dan Rp240 triliun dalam RAPBN 2027. Setelah MBG dipisahkan, anggaran pendidikan lainnya berubah dari Rp665,0 triliun pada 2024 menjadi Rp667,5 triliun pada 2025, kemudian turun menjadi Rp546,1 triliun pada 2026 dan hanya pulih menjadi Rp580,9 triliun pada 2027. Artinya, anggaran pendidikan di luar MBG pada RAPBN 2027 masih Rp84,1 triliun atau 12,6 persen lebih rendah dibandingkan 2024, bahkan sebelum memperhitungkan inflasi.

Hal ini tidak berarti MBG tidak bermanfaat bagi pendidikan. Perbaikan gizi dapat mendukung kesehatan, konsentrasi, dan kemampuan belajar peserta didik. Persoalannya adalah klasifikasi dan opportunity cost. Ketika Rp240 triliun MBG berada dalam envelope pendidikan, ruang untuk membiayai guru, sekolah, perguruan tinggi, beasiswa, pendidikan vokasi, dan peningkatan kualitas pembelajaran menjadi lebih terbatas. Karena itu, angka mandatory spending 20 persen perlu dibaca bersama dengan apa yang sebenarnya dibiayai di dalamnya.

 

Persoalan ini semakin relevan setelah Mahkamah Konstitusi memutuskan pada 2026 bahwa MBG bukan merupakan komponen utama penyelenggaraan pendidikan untuk penghitungan kewajiban anggaran pendidikan minimum 20 persen, dengan masa transisi penerapan oleh pemerintah paling lambat pada APBN 2028. Karena itu, persoalan anggaran pendidikan bukan lagi sekadar apakah 20 persen telah terpenuhi, tetapi berapa besar dari anggaran tersebut yang benar-benar tersedia untuk meningkatkan akses dan kualitas pendidikan serta outcome yang dihasilkannya.

Kesehatan: Target Besar, Tambahan Anggaran Terbatas

Situasi berbeda terlihat pada sektor kesehatan. Anggaran kesehatan RAPBN 2027 diperkirakan sekitar Rp244,9 triliun, relatif tidak banyak berubah dibandingkan sekitar Rp244 triliun pada APBN 2026. Padahal agenda pemerintah cukup besar, termasuk peningkatan sekitar 10.000 puskesmas, penguatan ratusan RSUD, peningkatan laboratorium kesehatan masyarakat, serta kelanjutan berbagai program pelayanan kesehatan.

Kondisi tersebut menjadi ujian langsung terhadap konsep spending better. Jika pemerintah mampu mengalihkan belanja dari kegiatan dengan outcome rendah menuju pelayanan primer, fasilitas kesehatan, tenaga kesehatan, dan pencegahan penyakit, maka peningkatan output dapat dicapai tanpa kenaikan anggaran yang besar. Namun apabila program baru hanya ditambahkan tanpa menghentikan kegiatan yang kurang efektif, keterbatasan anggaran justru dapat menurunkan kualitas pelayanan.

Pangan, Energi, dan Peran Negara yang Semakin Besar

RAPBN 2027 menempatkan kedaulatan pangan serta kemandirian energi dan air sebagai prioritas utama. Ini berarti penguatan peran negara dalam produksi, distribusi, harga, dan investasi pada sektor strategis. Intervensi pemerintah dapat dibenarkan ketika terdapat market failure, kebutuhan ketahanan nasional, eksternalitas, atau kebutuhan melindungi kelompok rentan. Namun semakin besar intervensi pemerintah, semakin besar pula risiko government failure. Subsidi yang tidak tepat sasaran, investasi dengan economic return rendah, atau kebijakan harga yang menimbulkan distorsi dapat menghasilkan biaya fiskal yang besar. Karena itu, keberhasilan belanja pangan dan energi tidak semestinya diukur dari besarnya anggaran, melainkan dari peningkatan produksi, produktivitas, ketepatan sasaran, serta penurunan ketergantungan terhadap impor.

Infrastruktur, Hilirisasi, dan Pembiayaan di Luar APBN

Pemerintah juga semakin mengandalkan BUMN, Danantara, dan instrumen pembiayaan alternatif untuk mendukung hilirisasi, industrialisasi, dan infrastruktur. Pendekatan ini dapat mengurangi tekanan langsung terhadap APBN karena proyek dengan financial return yang memadai tidak harus seluruhnya dibiayai dari pajak atau utang pemerintah. Namun pembiayaan di luar APBN tidak berarti risiko fiskal otomatis hilang. Jika pemerintah memberikan penjaminan, melakukan penyertaan modal, atau pada akhirnya harus menanggung kerugian, risiko tersebut dapat kembali kepada APBN dalam bentuk contingent liabilities. Karena itu, kualitas belanja perlu dibaca bersama dengan transparansi risiko fiskal di luar APBN.

Efisiensi: Spending Better, Bukan Sekadar Spending Less

Presiden juga memberikan perhatian besar terhadap efisiensi pengadaan pemerintah. Konsolidasi pengadaan, standardisasi spesifikasi, digitalisasi, dan pemanfaatan skala ekonomi memang berpotensi menurunkan biaya. Dalam situasi ruang fiskal yang terbatas, efisiensi dapat menjadi sumber pembiayaan baru tanpa harus menaikkan pajak atau menambah utang. Namun penghematan anggaran tidak otomatis berarti efisiensi. Jika anggaran turun 20 persen dan output juga turun 20 persen, produktivitas belanja tidak berubah. Efisiensi baru terjadi apabila pemerintah menghasilkan output yang sama dengan biaya lebih rendah atau menghasilkan output lebih besar dengan sumber daya yang sama. Karena itu, spending better harus dibuktikan melalui indikator yang terukur: berapa penghematan yang terealisasi, dari mana sumbernya, ke mana hasilnya dialihkan, dan apakah outcome pembangunan meningkat.

Dari Mandatory Spending Menuju Outcome

Kasus pendidikan menunjukkan persoalan yang lebih luas dalam sistem penganggaran. Selama ini perhatian sering terlalu besar pada input: apakah pendidikan memperoleh 20 persen, berapa besar anggaran kesehatan, berapa subsidi yang disediakan, atau berapa belanja infrastruktur. Padahal besarnya input tidak menjamin besarnya outcome. Anggaran pendidikan 20 persen tidak otomatis meningkatkan hasil belajar. Anggaran kesehatan yang besar tidak otomatis meningkatkan derajat kesehatan. Anggaran pangan yang besar tidak otomatis menghasilkan swasembada. Infrastruktur yang mahal juga belum tentu meningkatkan produktivitas apabila proyek yang dipilih mempunyai economic return rendah. Karena itu, evaluasi RAPBN 2027 perlu bergeser dari pertanyaan berapa besar anggaran menjadi berapa hasil pembangunan yang diperoleh dari setiap rupiah.

APBN Besar, tetapi Ruang untuk Memilih Semakin Ketat

RAPBN 2027 memperlihatkan sebuah paradoks. Belanja Negara mencapai lebih dari Rp4.000 triliun, tetapi ruang pemerintah untuk membuat pilihan baru belum tentu ikut membesar. Pembayaran bunga utang mencapai sekitar Rp650,3 triliun, berbagai subsidi dan perlindungan sosial tetap membutuhkan anggaran besar, sekitar Rp240 triliun MBG berada dalam anggaran pendidikan, sementara Belanja K/L relatif tidak bertambah. Pada saat yang sama pemerintah membawa agenda baru yang luas, mulai dari pangan, energi, pendidikan, kesehatan, hilirisasi, infrastruktur, perumahan, hingga pengentasan kemiskinan.

Dengan kondisi tersebut, tantangan utama RAPBN 2027 bukan sekadar spending more. Pemerintah sudah membelanjakan dalam jumlah yang sangat besar. Tantangannya adalah memastikan bahwa setiap tambahan rupiah menghasilkan manfaat pembangunan yang sepadan. Dalam situasi penerimaan negara yang masih terbatas, beban bunga utang yang semakin besar, dan ruang fiskal yang semakin ketat, Indonesia tidak mempunyai banyak ruang untuk membiarkan anggaran besar menghasilkan outcome yang kecil.

Karena itu, ukuran keberhasilan RAPBN 2027 bukanlah apakah pemerintah mampu membelanjakan Rp4.097,2 triliun. Ukurannya adalah berapa besar peningkatan kualitas SDM, produktivitas, pelayanan publik, kesempatan kerja, dan kesejahteraan yang dapat dihasilkan dari belanja tersebut. Dengan kata lain, agenda utama sisi belanja RAPBN 2027 seharusnya bergerak dari sekadar spending more menuju spending better.

Penulis: Dr. Hefrizal Handra (Dosen FEB/WR II UNAND)