Dua puluh lima tahun setelah reformasi dan lebih dari dua dekade pelaksanaan otonomi daerah, Indonesia tampaknya sedang memasuki fase baru dalam hubungan fiskal antara pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan pemerintah desa. Menariknya, perubahan tersebut tidak terjadi melalui perubahan besar dalam kerangka hukum desentralisasi. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah maupun Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (HKPD) pada dasarnya masih mempertahankan prinsip-prinsip utama desentralisasi dan otonomi daerah. Bahkan HKPD secara eksplisit bertujuan memperkuat kualitas desentralisasi fiskal melalui peningkatan efisiensi, penguatan sinergi fiskal nasional, dan perbaikan layanan publik daerah.
Namun jika dicermati lebih jauh, APBN 2026 dan berbagai regulasi turunannya menunjukkan kecenderungan yang berbeda. Berbagai perubahan pada Transfer ke Daerah (TKD), Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Khusus (DAK) Fisik, dan Dana Desa secara bersama-sama mengarah pada satu konsekuensi yang sama, yaitu semakin terkonsentrasinya sumber daya fiskal dan pengambilan keputusan di pemerintah pusat. Yang terjadi bukan lagi sekadar penyesuaian teknis anggaran tahunan, melainkan pergeseran keseimbangan hubungan fiskal antara pusat dan daerah.
Penting untuk ditegaskan bahwa tidak semua bentuk penguatan peran pemerintah pusat dapat dikategorikan sebagai re-sentralisasi fiskal. Dalam diskusi publik, DAK sering dijadikan contoh sentralisasi karena penggunaannya ditentukan secara rinci oleh pemerintah pusat. Padahal secara filosofis DAK memang sejak awal dirancang sebagai specific purpose grant atau instrumen kebijakan nasional. Pemerintah pusat menentukan prioritas pembangunan yang ingin dicapai, sementara pemerintah daerah menjadi pelaksana kebijakan tersebut. Karena itu, pengaturan rinci mengenai bidang, kegiatan, standar teknis, indikator kinerja, dan mekanisme pelaporan merupakan karakter yang melekat pada DAK sejak pertama kali diperkenalkan.
Hal yang sama berlaku pada Dana Alokasi Umum yang Ditentukan Penggunaannya atau DAU Specific Grant (DAU-SG). Instrumen ini lahir bukan untuk mengurangi otonomi daerah, melainkan untuk memperbaiki kualitas desentralisasi. Selama lebih dari dua dekade pelaksanaan otonomi daerah, masih banyak daerah yang belum mampu memenuhi Standar Pelayanan Minimal (SPM) meskipun menerima transfer fiskal yang besar. DAU-SG dirancang untuk memastikan bahwa sebagian ruang fiskal daerah digunakan untuk memenuhi layanan dasar masyarakat. Bahkan dalam konsep idealnya, DAU-SG bukan instrumen permanen. Daerah yang telah mencapai target SPM akan mengalami penurunan porsi DAU-SG tanpa kehilangan total DAU yang diterimanya. Dengan demikian, DAU-SG lebih tepat dipahami sebagai instrumen insentif untuk mempercepat pencapaian layanan dasar daripada sebagai instrumen sentralisasi fiskal.
Perubahan ke arah re-sentralisasi yang sesungguhnya justru terlihat pada perubahan yang lebih mendasar dalam struktur hubungan fiskal pusat dan daerah yang mulai tampak jelas dalam APBN 2026.
Perubahan pertama adalah penurunan Transfer ke Daerah (TKD) secara signifikan. Selama dua dekade terakhir, TKD merupakan instrumen utama desentralisasi fiskal. Melalui transfer tersebut, pemerintah daerah memperoleh sumber daya yang diperlukan untuk menjalankan berbagai fungsi pemerintahan yang telah didesentralisasikan. Namun dalam APBN 2026, alokasi TKD mengalami penurunan yang sangat besar, mendekati 20 persen dibandingkan tahun sebelumnya. Penurunan ini secara langsung mengurangi kapasitas fiskal pemerintah daerah.
Dalam teori desentralisasi fiskal, otonomi tidak hanya ditentukan oleh pembagian kewenangan, tetapi juga oleh kemampuan keuangan untuk menjalankan kewenangan tersebut. Kewenangan tanpa sumber daya fiskal yang memadai pada akhirnya hanya akan menjadi otonomi di atas kertas. Karena itu, penurunan TKD dalam skala yang besar sesungguhnya merupakan pengurangan ruang fiskal daerah secara substantif.
Salah satu komponen utama yang menyebabkan penurunan tersebut adalah kebijakan Dana Bagi Hasil (DBH). Penjelasan Pasal 10 Ayat (1) Undang-Undang APBN Tahun Anggaran 2026 secara tegas menyatakan bahwa DBH tahun anggaran 2026 ditetapkan sebesar 50 persen dari realisasi penerimaan negara yang dibagihasilkan pada tahun anggaran 2026. Ketentuan ini memiliki arti yang sangat penting dalam perspektif hubungan fiskal pusat-daerah. Selama ini DBH dipahami sebagai hak daerah atas sebagian penerimaan negara yang berasal dari aktivitas ekonomi maupun eksploitasi sumber daya alam di wilayahnya. Ketika pemerintah secara eksplisit hanya mengalokasikan sekitar separuh (50%) dari penerimaan yang menjadi dasar pembagian tersebut, maka secara otomatis ruang fiskal daerah ikut menyusut.
Dari perspektif pemerintah pusat, kebijakan ini dapat dipahami sebagai upaya mempertahankan ruang fiskal nasional di tengah meningkatnya kebutuhan pembiayaan berbagai program prioritas. Namun dari perspektif pemerintah daerah, khususnya daerah penghasil, kebijakan tersebut berarti berkurangnya kemampuan fiskal yang selama ini menjadi salah satu pilar utama desentralisasi.
Perubahan kedua yang lebih mendasar adalah terjadinya penurunan drastis Dana Alokasi Khusus Fisik. Selama dua dekade terakhir, salah satu agenda utama desentralisasi fiskal adalah mengurangi dominasi Belanja Kementerian dan Lembaga (K/L) dalam membiayai urusan yang menjadi kewenangan daerah. Sejak 2010, berbagai program pembangunan sekolah, puskesmas, jalan daerah, irigasi, pasar rakyat, sanitasi, sarana air minum, dan berbagai infrastruktur pelayanan publik lainnya secara bertahap dialihkan dari Belanja K/L menjadi DAK Fisik. Filosofi kebijakan tersebut sangat jelas. Jika pembangunan dan pelayanan publik merupakan tanggung jawab daerah, maka pendanaannya juga seharusnya dikelola melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Pemerintah pusat tetap menentukan standar dan prioritas nasional, tetapi pemerintah daerah diberikan ruang untuk menyesuaikan pelaksanaannya dengan kebutuhan masyarakat setempat.
Namun APBN 2026 menunjukkan arah yang berbeda. DAK Fisik turun drastis dari Rp50,9 triliun di tahun 2024, menjadi Rp37 triliun di tahun 2025 dan hanya sekitar Rp5 triliun di tahun 2026. Penurunan ini bukan berarti kebutuhan pembangunan daerah menghilang. Jalan daerah tetap harus dipelihara, sekolah tetap membutuhkan rehabilitasi, fasilitas kesehatan tetap membutuhkan pembangunan, dan infrastruktur pelayanan publik lainnya tetap harus disediakan. Yang berubah adalah mekanisme pendanaannya. Sebagian fungsi yang sebelumnya didanai melalui DAK Fisik kini kembali dibiayai melalui Belanja Kementerian dan Lembaga. Dengan kata lain, proses yang selama dua dekade bergerak dari Belanja K/L menuju transfer ke daerah kini berbalik arah. Fungsi pembangunan yang sebelumnya dipercayakan kepada pemerintah daerah kembali ditarik ke pemerintah pusat. Dari perspektif desentralisasi fiskal, inilah bentuk re-sentralisasi yang paling nyata. Bukan hanya karena daerah kehilangan sebagian sumber daya fiskalnya, tetapi juga karena daerah kehilangan sebagian perannya dalam menentukan alokasi pembangunan.
Perubahan ketiga terjadi pada Dana Desa. Ketika Dana Desa diperkenalkan melalui Undang-Undang Desa, filosofi dasarnya adalah memperkuat pembangunan berbasis masyarakat atau community driven development. Desa diberikan ruang untuk menentukan prioritas pembangunan melalui musyawarah desa sesuai kebutuhan masyarakat setempat. Dana Desa menjadi simbol bahwa desentralisasi tidak hanya berhenti pada tingkat kabupaten dan kota, tetapi juga menjangkau hingga tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat.
Namun dalam APBN 2026, dua perubahan besar terjadi secara bersamaan. Pertama, alokasi Dana Desa mengalami penurunan lebih dari Rp10 triliun dibandingkan tahun sebelumnya. Kedua, ruang diskresi desa dalam menentukan penggunaan Dana Desa semakin menyempit. Pemerintah pusat semakin rinci menentukan prioritas penggunaan Dana Desa untuk mendukung berbagai program nasional, mulai dari ketahanan pangan, penanganan stunting, hingga pembentukan dan pengembangan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih. Akibatnya, desa menghadapi situasi yang mirip dengan pemerintah daerah. Dana yang tersedia berkurang dan diskresi untuk menentukan penggunaannya juga semakin terbatas. Secara administratif Dana Desa tetap ditransfer ke rekening desa dan APBDes tetap disusun oleh pemerintah desa. Namun secara substantif semakin banyak keputusan yang ditentukan dari atas.
Kekhawatiran terhadap arah re-sentralisasi fiskal ini tidak hanya didasarkan pada pertimbangan teoritis. Hasil sementara penelitian yang kami lakukan terhadap lebih dari 500 kabupaten/kota selama periode 2019–2024 menunjukkan bahwa Dana Alokasi Khusus, baik DAK Fisik maupun DAK Nonfisik, memiliki pengaruh positif terhadap peningkatan Indikator Prioritas Nasional (IPN) di bidang pendidikan dan kesehatan. Penelitian tersebut juga menunjukkan bahwa peningkatan IPN pada akhirnya berkontribusi terhadap peningkatan Indeks Pembangunan Manusia (IPM).
Yang menarik, penelitian tersebut juga memasukkan Belanja Kementerian dan Lembaga (K/L) sebagai salah satu variabel yang mempengaruhi capaian pembangunan daerah. Hasilnya menunjukkan bahwa baik DAK maupun Belanja K/L sama-sama memberikan kontribusi terhadap peningkatan indikator pembangunan. Namun pengaruh DAK relatif lebih kuat dan lebih konsisten dalam menjelaskan variasi capaian layanan pendidikan dan kesehatan antar daerah.
Temuan ini memberikan pelajaran yang sangat penting. Efektivitas DAK bukan semata-mata karena dana tersebut berasal dari pemerintah pusat, melainkan karena DAK berhasil menggabungkan dua keunggulan sekaligus. Di satu sisi terdapat arah kebijakan nasional yang jelas, tetapi di sisi lain terdapat proses perencanaan yang bersifat buttom-up dan pelaksanaannya oleh pemerintah daerah yang lebih memahami kebutuhan masyarakat setempat. DAK menjadi jembatan yang menghubungkan prioritas nasional dengan realitas lokal.
Karena itu, pengalihan sebagian besar fungsi pembangunan dari DAK Fisik kembali ke Belanja K/L sesungguhnya merupakan sebuah eksperimen kebijakan yang sangat besar. Pertanyaan yang perlu dijawab bukan hanya apakah pemerintah pusat mampu membangun infrastruktur daerah secara lebih cepat dan lebih terstandar, tetapi juga apakah efektivitas yang selama ini dihasilkan melalui kombinasi arahan pusat dan pelaksanaan daerah dapat dipertahankan dalam sistem yang lebih terpusat.
Jika seluruh perubahan tersebut dilihat secara bersamaan, maka pola re-sentralisasi fiskal yang sedang berlangsung menjadi sangat jelas. Penurunan TKD mengurangi kapasitas fiskal daerah. Pembatasan DBH mengurangi ruang fiskal daerah penghasil. Pengalihan DAK Fisik ke Belanja K/L menggeser kembali fungsi pembangunan ke pemerintah pusat. Pengurangan Dana Desa mengurangi kapasitas fiskal desa. Sementara semakin rinci dan mengikatnya prioritas penggunaan Dana Desa mempersempit ruang pengambilan keputusan di tingkat lokal.
Tentu masih terlalu dini untuk menyimpulkan apakah arah kebijakan tersebut akan berhasil atau gagal. Tahun 2026 adalah tahun pertama dari perubahan besar tersebut. Dampaknya terhadap kualitas pelayanan publik, efektivitas pembangunan, dan efisiensi pengelolaan APBN belum dapat dievaluasi secara memadai. Hasil sesungguhnya baru akan terlihat satu atau dua tahun mendatang. Pertanyaan yang perlu dijawab adalah apakah re-sentralisasi fiskal ini akan menghasilkan APBN yang lebih efisien dibandingkan sistem sebelumnya. Apakah pembangunan infrastruktur akan menjadi lebih cepat dan lebih murah? Apakah kualitas pendidikan dan kesehatan akan meningkat? Apakah ketimpangan antarwilayah akan berkurang? Atau justru sebaliknya, biaya birokrasi meningkat, koordinasi menjadi lebih rumit, kapasitas pemerintah daerah melemah, dan kualitas pelayanan publik di daerah mengalami penurunan karena keputusan semakin jauh dari masyarakat yang dilayani?
Bagaimana Dengan R-APBN 2027?
Dalam konteks itulah arah kebijakan fiskal tahun 2027 menjadi sangat menarik untuk dicermati. Ketika APBN 2026 pertama kali diterbitkan, masih terdapat ruang untuk berasumsi bahwa berbagai perubahan tersebut merupakan respons jangka pendek terhadap keterbatasan fiskal dan kebutuhan pembiayaan berbagai program prioritas pemerintah. Namun perkembangan terbaru menunjukkan bahwa asumsi tersebut mungkin perlu ditinjau kembali.
Dokumen Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal (KEM-PPKF) Tahun 2027 justru memberikan indikasi bahwa perubahan yang terjadi pada tahun 2026 bukan sekadar penyesuaian sementara, melainkan bagian dari arah kebijakan yang lebih sistematis. Berbagai konsep yang berulang dalam dokumen tersebut adalah harmonisasi fiskal pusat dan daerah, sinkronisasi perencanaan dan penganggaran, konvergensi program nasional dan daerah, serta penguatan instrumen transfer yang ditentukan penggunaannya. Pada saat yang sama, belum terlihat indikasi kuat mengenai pengembalian peran DAK Fisik sebagai instrumen utama pembangunan daerah, perluasan kembali ruang fiskal daerah, maupun peningkatan fleksibilitas penggunaan transfer ke daerah.
Jika berbagai sinyal tersebut dibaca secara utuh, maka arah kebijakan 2027 menunjukkan bahwa pemerintah tidak sedang meninggalkan desentralisasi fiskal secara formal. Pemerintah daerah tetap menjadi penyelenggara utama berbagai layanan publik, sementara TKD tetap menjadi bagian penting dalam sistem keuangan negara. Namun demikian, peran pemerintah pusat dalam menentukan prioritas, mengarahkan penggunaan sumber daya fiskal, serta mengendalikan pelaksanaan program pembangunan tampak semakin besar dibandingkan periode sebelumnya.
Dengan demikian, perubahan yang terjadi bukan terletak pada siapa yang menetapkan prioritas pembangunan nasional, karena fungsi tersebut sejak awal memang merupakan kewenangan pemerintah pusat. Perubahan yang lebih mendasar adalah semakin besarnya peran pemerintah pusat dalam mengendalikan sumber daya fiskal dan pelaksanaan program pembangunan yang sebelumnya lebih banyak dilaksanakan melalui mekanisme TKD. Dalam perspektif hubungan fiskal pusat dan daerah, kecenderungan ini dapat dipahami sebagai proses re-sentralisasi fiskal yang berlangsung secara bertahap.
Tentu masih terlalu dini untuk menyimpulkan apakah arah kebijakan tersebut akan berhasil atau tidak. Pemerintah pusat memiliki argumentasi yang kuat bahwa berbagai target nasional seperti ketahanan pangan, pengurangan kemiskinan, peningkatan kualitas pendidikan dan kesehatan, serta percepatan pembangunan memerlukan koordinasi yang lebih kuat dibandingkan sebelumnya. Namun efektivitas pendekatan tersebut tetap harus dibuktikan melalui hasil yang nyata.
Pertanyaan yang perlu dijawab dalam beberapa tahun ke depan bukan lagi apakah Indonesia memilih sentralisasi atau desentralisasi, melainkan apakah pergeseran peran fiskal antara pusat dan daerah tersebut mampu menghasilkan pelayanan publik yang lebih baik. Apakah pembangunan infrastruktur menjadi lebih cepat dan lebih efisien? Apakah kualitas pendidikan dan kesehatan meningkat lebih cepat? Apakah kesenjangan antarwilayah berkurang? Atau justru sebaliknya, kapasitas pemerintah daerah melemah, koordinasi menjadi lebih kompleks, dan kualitas pelayanan publik menurun karena keputusan semakin jauh dari masyarakat yang dilayani?
Pada akhirnya, sentralisasi maupun desentralisasi bukanlah tujuan akhir. Keduanya hanyalah instrumen untuk mencapai kesejahteraan masyarakat. Karena itu, ukuran keberhasilan yang sesungguhnya bukan terletak pada besarnya kewenangan pemerintah pusat atau pemerintah daerah, melainkan pada kemampuan sistem tersebut menghasilkan pembangunan yang lebih efektif, pelayanan publik yang lebih berkualitas, dan kesejahteraan yang lebih merata bagi seluruh rakyat Indonesia.
Penulis: Dr. Hefrizal Handra (Dosen FEB UNAND)
